Réconcilier préservation des espaces et développement des territoires

La pression de la périurbanisation et la préservation des espaces naturels et agricoles sont des thématiques récurrentes des réflexions sur l’aménagement du territoire.

La région PACA bénéficie de nombreux atouts, liés tant à son capital environnemental (mer, montagne, paysages reconnus et fortement identitaires) que socio-économique, entraînant une très forte attractivité résidentielle et touristique. Ce dynamisme a engendré une progression des surfaces artificialisées massive et rapide - dans un premier temps concentrée sur le littoral puis se reportant sur l’arrière-pays - à l’origine de pressions importantes sur les ressources naturelles : étalement urbain et consommation d’espace par l’habitat et les réseaux, banalisation des paysages par un urbanisme diffus de qualité médiocre, régression des surfaces agricoles, etc. Le développement de l’urbanisation a de surcroît tendance à s’intensifier (plus de 20% supplémentaire en évolution relative entre 1990 et 2006). Le territoire est aujourd’hui fortement artificialisé
(8 % contre 5,1 % en moyenne nationale) et des conflits d’usage autour de l’occupation foncière apparaissent (tourisme et activités récréatives / périurbanisation / agriculture / industrie / énergies renouvelables / zones à risques / espaces naturels, etc.). Ces derniers ne permettent pas une utilisation cohérente des sols et peuvent ainsi conduire à des aménagements à forts impacts irréversibles.

Il apparaît de plus en plus difficile de concilier des enjeux en apparence contradictoires de préservation des espaces et des ressources naturelles et de développement : la région doit notamment faire face à un besoin de l’ordre de 37 000 logements/an. La poursuite de l’artificialisation des territoires n’est cependant pas durable au regard de la nécessité de préserver ces ressources pour les générations futures.

Les outils de planification urbaine, au premier plan desquels les documents d’urbanisme, ont un rôle essentiel à jouer dans la réconciliation entre la préservation des espaces et le développement des territoires. Or la région connaît aujourd’hui un retard sur l’état d’avancement des démarches d’élaboration de Schémas de Cohérence Territoriale (SCoT), document pivot en matière d’aménagement durable, intégrateur des documents opposables de rang supérieur. Presque la moitié des communes n’est pas couverte par un SCoT et la moitié ne disposent pas encore d’un Plan Local d’Urbanisme (PLU), alors qu’une généralisation des PLUI (intercommunal) est recherchée d’ici 2017. Les démarches d’EcoQuartiers, Ecocités et habitat participatif sont notamment des exemples à suivre.

L’enjeu est alors double : d’une part renforcer la concertation entre les acteurs pour aboutir à une politique coordonnée d’aménagement et de gestion de l’espace et d’autre part favoriser une synergie entre le bon fonctionnement des milieux et la satisfaction des différents usages. La gestion intégrée de l’espace à mettre en place vise ainsi à améliorer les politiques et projets d’aménagement pour atteindre une gestion équilibrée de la ressource foncière.

1. Enrayer l’étalement urbain et préserver les espaces agricoles et naturels

La région PACA connaît un rythme d’artificialisation des sols plus rapide que la moyenne nationale, essentiellement dû au tissu urbain discontinu et au bâti diffus. L’artificialisation est généralement irréversible et correspond à une modification de l’usage premier des sols, qu’ils soient naturels ou agricoles. Le territoire régional est aujourd’hui majoritairement naturel (plus de 70%, dont 13% protégé au titre des sites classés et inscrits), mais compte aussi parmi les plus artificialisés de France, en particulier sur la bande littorale qui concentre la majeure partie de la population. L’artificialisation tend à se reporter sur le moyen pays, du fait de l’augmentation des prix du foncier.

L’agriculture occupe une place moindre en PACA (16,5%) que sur l’ensemble du territoire national (60%). Le recul des surfaces agricoles est d’autant plus inquiétant : entre 1970 et 2000, la surface agricole productive a diminué de 20% et les surfaces irrigables de l’ordre de 30%. La disparition des terres agricoles, notamment irrigables, se fait souvent au profit du développement urbain, et les outils réglementaires disponibles semblent impuissants pour y remédier. Un autre phénomène est à l’oeuvre dans les départements alpins où la déprise agricole laisse place à la forêt, entraînant ainsi une homogénéisation et une fermeture des milieux.

La priorité est aujourd’hui de lutter contre la consommation excessive d’espaces agricoles et naturels par une gestion économe de l’espace, en mobilisant les outils à la disposition des collectivités. L’objectif de réduction de moitié du rythme de consommation d’espaces agricoles d’ici 2020 est inscrit dans la loi de modernisation de l’agriculture et de la pêche de Juillet 2010. La loi ALUR de Janvier 2014 comprend pour sa part des mesures sur la densification des zones urbaines avec des espaces de biodiversité réservés et la lutte contre l’artificialisation des sols. Pour répondre aux besoins en logements, les règles limitant la constructibilité dans les zones non déjà urbanisées seront compensées par des possibilités de densification en zone urbaine. Les documents de planification et d’urbanisme, via leurs orientations en matière d’organisation territoriale, peuvent garantir un maintien des grands équilibres entre les espaces urbains, naturels, ruraux, agricoles et forestiers. Les SCoT doivent ainsi déterminer les conditions d’un développement maîtrisé : fixer des objectifs chiffrés de consommation d’espace ou conditionner l’ouverture de nouvelles zones à urbaniser à la mise en place de transports collectifs… Ils devront prévoir une analyse du potentiel de densification et un diagnostic agricole du territoire en vue de le protéger.

Les leviers d’actions sont ainsi multiples pour les acteurs de l’aménagement du territoire : densification des zones déjà urbanisées en ville et en zone rurale (institution possible d’un « versement pour sous-densité », valorisation des dents creuses, requalification du bâti existant, etc.), reconstruction de la ville sur la ville, valorisation des friches urbaines, prise en compte des proximités (transports, emploi, habitat, etc.), réintroduction de la nature en ville, diversification des
formes urbaines pour répondre aux attentes des habitants, repenser les espaces économiques, en particulier en optimisant l’occupation des zones d’activités existantes, etc.

Le développement des technologies de l’information et de la communication (TIC) et l’expérimentation du télétravail peuvent être utilisés pour éviter les déplacements physiques. Il faut tendre vers des territoires de proximité contrastant avec le développement anarchique des zones commerciales et résidentielles péri-urbaines. Les territoires de proximité passent aussi par l’optimisation des ressources locales, le développement des circuits courts, l’économie circulaire, le réemploi et le partage… L’objectif de la ville durable est de favoriser les interactions et synergies entre mobilité, urbanisme, énergie, eau, logement, espaces de nature, pratiques agro-écologiques, etc.

{{}}

{{}}

2. Préserver et valoriser les paysages emblématiques et ordinaires

La région possède une variété de paysages naturels exceptionnels, à caractère montagnard et méditerranéen (montagnes, plaines et collines, zones humides, mer, littoral, forêts, etc.). Les paysages urbains et péri-urbains recèlent quant à eux un patrimoine historique et culturel important. Ces paysages naturels, ruraux et urbains constituent une identité forte de la région, à la fois provençale, azuréenne et alpine et contribuent à son attractivité et à la valorisation de l’identité de ses territoires.

Des pressions d’aménagement multiples contribuent à fragmenter voire à déqualifier les paysages : péri-urbanisation, infrastructures de transport, déprise agricole et mitage de l’espace rural, développement des énergies renouvelables, zones économiques et commerciales en entrées de ville, réseaux aériens, évolution des formes urbaines, privatisation du paysage, affichage publicitaire… Ces pressions s’exercent sur un foncier convoité (notamment sur le littoral) et constituent une menace pour les paysages et le cadre de vie pouvant entraîner dégradation et banalisation de l’espace.

Subsistent également sur le territoire un certain nombre de points noirs paysagers (hangars, friches, décharges illicites…).

Enfin, la forte fréquentation, les pratiques de loisirs et leurs équipements dans les espaces naturels et les sites protégés peuvent, s’ils ne sont pas suffisamment encadrés, dégrader ces espaces.

Des outils de connaissance, comme les atlas des paysages, et de nombreuses mesures de protection réglementaires du paysage et du patrimoine (14% de la région en sites classés et inscrits, première directive paysagère de France dans les Alpilles et Opérations Grands Sites) permettent une protection efficace de cette richesse paysagère emblématique. Les mesures de protection et de gestion des milieux naturels, notamment les Chartes des Parcs, intègrent aussi des préoccupations de valorisation du patrimoine. Certains sites remarquables, naturels, sensibles ou identitaires restent cependant encore à protéger (zones humides, mares temporaires, etc.).

Les paysages, surtout ceux qualifiés d’« ordinaires », sont malgré tout trop faiblement pris en compte dans les documents de planification et schémas stratégiques de développement, en dépit des rappels de l’autorité environnementale. Ces documents offrent pourtant la possibilité d’inscrire des règles de préservation des structures paysagères, mais peu de collectivités utilisent pleinement ces outils. La loi ALUR permet notamment aux petites communes ne disposant pas d’un document d’urbanisme d’identifier et de localiser les éléments d’intérêt patrimonial, paysager ou écologique et de définir des prescriptions pour les préserver.

Pour protéger au mieux les paysages, notamment dans les interfaces ville/nature, un défi majeur pour la région consiste ainsi à inscrire plus fortement les enjeux de préservation et de valorisation des atouts paysagers dans les politiques d’aménagement, à toutes les échelles du territoire. Les projets d’aménagement d’ensemble incluant une réflexion sur les paysages, tels que les EcoQuartiers, doivent être privilégiés par rapport à des pratiques d’urbanisme non maîtrisées. Il
ne s’agit en aucun cas de bloquer tout projet, mais de faire en sorte de conserver une harmonie, dans le cadre d’une gouvernance paysagère.

{{}}

{{}}

3. Poursuivre la gestion des risques naturels et technologiques

Du fait du caractère extrême du climat méditerranéen, la région est nettement plus exposée aux risques naturels majeurs (inondation, incendie de forêt, mouvements de terrain, séisme, avalanche) que la moyenne du territoire métropolitain, surtout dans les zones densément peuplées. Les sécheresses estivales et la violence des précipitations automnales favorisant alternativement feux de forêt, mouvement de terrains et inondations. La totalité des communes est ainsi soumise à au moins un risque naturel et un nombre important de communes est exposé aux cinq risques à la fois. L’ampleur de ces phénomènes naturels et donc leurs conséquences sont souvent amplifiés par les activités humaines (l’imperméabilisation des sols par le développement urbain favorise par exemple le risque inondation). Il est ainsi possible d’agir sur les facteurs d’aggravation pour réduire l’aléa.

Pour le risque inondation, le plus important en région, les collectivités doivent s’appuyer sur les cartes de territoires à risque inondation important (débordement cours d’eau et submersion marine ou ruissellement) afin de définir des stratégies de gestion efficaces.

PACA est également la troisième région française la plus exposée aux risques technologiques (transport et stockage de matière dangereuse, risque industriel, rupture de barrage, nucléaire) qui, par leurs émissions et le risque accidentel, peuvent impacter l’environnement, la santé et la sécurité des personnes. La zone de Fos-Etang de Berre accueille en effet une forte concentration de sites industriels à risques pour l’environnement et de sites SEVESO seuil haut. La réduction du risque
technologique passe avant tout par l’amélioration de la sécurité des installations que doivent définir les études de danger.

La pression foncière qu’engendre l’attrait de la région accroît de fait le nombre de personnes et de biens exposés, quels que soient les risques. Les grandes agglomérations et les secteurs les plus touristiques, qui se sont fortement développés depuis plusieurs décennies, sont particulièrement vulnérables. La forte urbanisation littorale, y compris dans des zones à risques du fait d’une insuffisante maîtrise de l’urbanisation, concentre des enjeux sociaux et économiques, ainsi qu’une surexposition aux risques littoraux, et accroît ainsi sa vulnérabilité.

Des politiques et mesures de sensibilisation aux différents risques sont déjà engagées. De multiples outils de prévention des crises et d’alerte existent et sont déployés sur le territoire : développement des Plans de Prévention des Risques Naturels et des Plans de Prévention des Risques Technologiques, existence de Plans de Submersions Rapides, Programmes d’Actions et de Prévention des Inondations, instances d’information et de communication notamment autour de l’étang de Berre (Centre d’information pour la prévention des risques majeurs, Secrétariat Permanent pour la Prévention des Pollutions Industrielles, etc.). Ils sont accompagnés d’outils de connaissance et de mémoire des évènements, élaborés à différentes échelles (Dossier Départemental des Risques Majeurs, Document d’Information Communal sur les Risques Majeurs, etc.).

Une politique régionale forte en matière de prévention des risques, un réseau d’acteurs bien structuré et impliqué au niveau de l’Etat et des collectivités, ainsi qu’une dynamique et des compétences scientifiques et techniques riches, font de la gestion des risques une tradition ancrée dans la région qui s’appuie sur un précieux capital de connaissances.

Il convient cependant de poursuivre et conforter cette capitalisation et de valoriser les retours d’expériences, ainsi que de développer les connaissances (surtout concernant les risques de submersion marine, cavités et séismes) et la culture du risque pour mieux les prendre en compte (plate-forme régionale, observatoire régional des risques majeurs, etc.). En effet, malgré des améliorations dans les plans et programmes (notamment dans le Plan Rhône, la CIMA, le projet de CPER, le programme ALCOTRA et les contrats de rivière) les risques, notamment naturels, sont encore trop faiblement pris en compte dans les documents d’urbanisme ; la délivrance d’autorisation d’utilisation des sols et le contrôle restent à améliorer. Des démarches de gestion concertées et globales, à l’échelle de bassins versants et du littoral sont aussi à privilégier. Par
exemple, une mesure globale pour atténuer l’ampleur des inondations consiste à restaurer les espaces nécessaires au bon fonctionnement des cours d’eau (zones naturelles d’expansion des crues), en synergie avec la préservation des milieux aquatiques.

L’évolution du climat dans les prochaines décennies aura une incidence majeure sur l’augmentation des phénomènes naturels à l’origine des risques. Les stratégies d’adaptation, dont celle proposée dans le SRCAE, devront être déclinées également dans les documents d’urbanisme. Les approches territoriales intégrées de gestion des risques doivent être développées en amont des décisions d’aménagement, lors de la rédaction des documents d’urbanisme et projets d’urbanisme opérationnel.

{{}}